Le principe de subsidiarité et les relations ONU-UA-CER/MR dans le domaine des opérations de maintien de la paix

Par Timo Smit, Chercheur, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), Suède

Introduction et contexte

L’augmentation spectaculaire des effectifs déployés dans les opérations de maintien de la paix sur le continent africain est sans doute l’une des plus importantes tendances à long terme de la gestion des conflits internationaux au 21e siècle.[1] Dans la plupart des régions du monde, les effectifs des opérations de maintien de la paix sont restés stables – à des niveaux relativement modestes – ou ont décliné au cours de la dernière décennie. Parallèlement, les effectifs déployés en opérations dans les pays africains ont presque doublé tous les cinq ans en moyenne depuis le début du millénaire, passant d’environ 15 000 membres déployés dans 10 opérations en 2000 à environ 120 000 dans 28 opérations en 2015.[2] Bien que ce chiffre ait diminué de 7,5 % en 2016 – la première baisse depuis plus de 10 ans –, les pays africains continuent d’accueillir près de 75 % de tous les effectifs déployés dans ce type d’opérations à travers le monde, ainsi que 6 des 8 opérations dont les forces excèdent les 10 000 membres.[3]

Bien que la majorité de ces opérations en Afrique soient conduites par les Nations Unies, l’Union africaine (UA), les différentes Communautés économiques régionales (CER)/Mécanisme régionaux (MR)[4] et les Etats-membres africains jouent un rôle de plus en plus important dans le maintien de la paix et de la sécurité sur le continent. Cela se reflète dans le nombre d’opérations conduites par des Africains – par exemple la mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM), les Missions internationales de soutien au Mali (MISMA) et à la Centrafrique (MISCA) sous conduite africaine, ainsi que les missions en Guinée-Bissau (ECOMIB) et en Gambie (ECOMIG) de la Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) –, mais également dans le fait que les pays africains contribuent à la part du lion des effectifs militaires et policiers des opérations de maintien de la paix de l’ONU en cours sur le continent.[5]

Le principe de subsidiarité et les relations ONU-UA-CER/MR

Dans un contexte de paix et de sécurité, le principe de subsidiarité désigne la délégation des responsabilités relatives à la prévention, la gestion et la résolution des conflits « au niveau hiérarchique le plus bas permettant d’atteindre un résultat adéquat ».[6] Le chapitre VIII de la Charte des Nations Unies a identifié les « accords ou organismes régionaux » comme des acteurs capables d’assumer ces responsabilités, lesquelles peuvent leur être déléguées par le Conseil de sécurité de l’ONU – la plus haute autorité mondiale de maintien de la paix et de la sécurité internationales – s’il y a lieu.[7] Dans le contexte africain, l’UA se positionne essentiellement entre l’ONU et les CER/MR sous-régionaux, même si la Charte des Nations Unies ne fait pas de distinction entre les organisations régionales, ce qui a été une source d’imprécision et d’interprétations variables de la chaîne hiérarchique entre l’ONU, l’UA et les CER/MR. De récentes expériences, en particulier l’autorisation de la MISMA en 2012, semblent toutefois indiquer que le Conseil de sécurité de l’ONU a pris l’habitude de ne pas autoriser les opérations de paix conduites par des CER/MR en l’absence du consentement ou de l’autorisation du Conseil de paix et de sécurité de l’UA.[8]

En s’appuyant sur de nombreuses consultations et dialogues avec et entre des parties prenantes africaines et non africaines, les recherches du SIPRI sur l’avenir des opérations de maintien de la paix en Afrique révèlent que malgré le large soutien dont bénéficie le concept de subsidiarité en théorie, les opinions et les compréhensions de sa signification dans la pratique continuent à varier. Conséquences de cette ambigüité, les interprétations de la subsidiarité concernant les relations entre l’ONU, l’UA et les CER/MR peuvent en outre se focaliser sur différents aspects. Si certains se concentrent sur la mise en œuvre pratique du principe, d’autres insistent sur son importance en termes de processus décisionnel ou de résultats.[9]

Pendant les consultations et les dialogues menés dans toutes les sous-régions d’Afrique – auxquels ont aussi participé des représentants de gouvernements, d’organisations multilatérales (dont l’UA et différentes CER), du monde universitaire, de groupes de réflexion et de la société civile –, il a été suggéré à de nombreuses occasions qu’il était nécessaire de clarifier le chapitre VIII de la Charte des Nations Unies afin d’améliorer la compréhension commune du niveau auquel les mandats d’opérations régionales de maintien de la paix doivent être définis. Autrement, plusieurs participants estiment que les relations entre les CER/MR et l’UA, ainsi qu’entre les organisations africaines et l’ONU en général, resteraient fragilisées par une coordination déficiente, des malentendus, des tensions et de la défiance mutuelle. Pour illustrer ces points, il a été régulièrement fait référence à la tension inter-organisationnelle révélée en 2013 quand la CEDEAO a échoué à déployer une opération au Mali de manière indépendante, et pendant la transition de la MISMA vers la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unis pour la stabilisation du Mali (MINUSMA).[10] Toutefois, comme l’avancent De Coning et al., la transition comparativement fluide effectuée en deux étapes à partir des opérations de paix conduites par une CER, l’UA et l’ONU en République centrafricaine seulement un an plus tard a prouvé que d’importantes leçons avaient été tirées à chacun des trois niveaux.[11]

Les participants de toutes les sous-régions africaines ont affirmé que dans l’idéal, les opérations de maintien de la paix devraient être décentralisées, et que l’initiative de prévention, de gestion et de résolution des crises devrait être réservée aux acteurs compétents au niveau sous-régional. D’une part s’est exprimé le sentiment général que les REC/MR africains doivent être renforcés et davantage responsabilisés ; et qu’en cas de crise, l’UA et l’ONU doivent d’abord jouer un rôle de soutien, puis prendre les commandes uniquement si et quand la/le CER/MR la/le plus proche est ou se retrouve débordé(e) et ne peut donc plus maintenir son déploiement. D’autre part, il a également été reconnu que le Conseil de sécurité de l’ONU reste l’autorité suprême responsable du maintien de la paix et de la sécurité internationales.[12] A cet égard, le déploiement rapide de la mission ECOMIG en Gambie en janvier 2017 – précédée d’une diplomatie coercitive menée par l’UA et la CEDEAO, et autorisée à la fois par le Conseil de paix et de sécurité de l’UA et le Conseil de sécurité de l’ONU – offrait un exemple prometteur de la façon dont une application équilibrée et collective du principe de subsidiarité par l’ONU, l’UA et une CER permet de prévenir efficacement un conflit.[13]

[1] Van der Lijn, J., Smit, T., et Höghammar, T., « Peace Operations and Conflict Management », in SIPRI Yearbook 2016 (Oxford : Oxford University Press, 2016). Voir aussi la base de données du SIPRI sur les opérations de paix multilatérales, <www.sipri.org/databases/pko/>.

[2] Ibid.

[3] Smit, T., « Trends in Multilateral Peace Operations—new SIPRI data », SIPRI Commentary, mai 2017, <https://www.sipri.org/commentary/topical-backgrounder/2017/trends-multilateral-peace-operations-new-sipri-data>

[4] L’UA reconnaît les 8 CER suivantes : l’Union du Maghreb arabe (UMA), le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA), la Communauté des Etats sahélo-sahariens (CEN-SAD), la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), la Communauté Economique des Etats d’Afrique Centrale (CEEAC), la CEDEAO, l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD) et la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC). L’UA reconnaît les 2 MR suivants : le Mécanisme de coordination des forces d’Afrique de l’Est en attente (EASFCOM) et la Capacité régionale de l’Afrique du Nord (NARC). Union africaine, Regional Economic Communities (RECs), <https://au.int/en/organs/recs>.

[5] Outre l’étendue des opérations de maintien de la paix, les pays africains ont aussi intensifié leurs efforts dans les initiatives multinationales de lutte contre le terrorisme, notamment à travers le déploiement de la Force multinationale conjointe (MNJTF) contre Boko Haram et la récente création de la Force conjointe G5 Sahel (JF-G5S).

[6] Ndiaye, M., « The relationship between the AU and the RECs/RMs in relation to peace and security in Africa: subsidiarity and inevitable common destiny », in De Coning, C., Gelot, L., et Karslrud, J., éd., The Future of African Peace Operations: From Janjaweed to Boko Haram (Zed Books, 2016), p. 53

[7] Charte des Nations Unies, chapitre VIII, paragraphes 52 à 54

[8] De Coning, C., Gelot, L., et Karslrud, J., « Strategic options for the future of African peace operations 2015-2025 », rapport NUPI n° 1, 2015, <https://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:785692/FULLTEXT02.pdf>

[9] Avezov, X., Van der Lijn, J., et Smit, T., African Directions: Towards an Equitable Partnership in Peace Operations, rapport SIPRI, février 2017, <https://www.sipri.org/sites/default/files/African-directions.pdf>

[10] Ibid.

[11] De Coning, Gelot, et Karslrud, « Strategic options », p. 16

[12] Avezov, Van der Lijn, et Smit, African Directions

[13] Williams, P. D., « A New African Model of Coercion? Assessing the ECOWAS Mission in The Gambia », IPI Global Observatory, 16 mars 2017, <https://theglobalobservatory.org/2017/03/ecowas-gambia-barrow-jammeh-african-union/>

contribution RELATIONS UE UA_compressed_compressed

Timo Smit is a Researcher with the SIPRI Peace Operations and Conflict Management Programme. He re-joined SIPRI in December 2014, having previously worked for the institute as an Intern and Research Assistant after graduating from Uppsala University. Timo is currently in charge of maintaining SIPRI’s database on multilateral peace operations (including data-collection), and conducts research on trends in peacekeeping.

CONTACTEZ-NOUS

Pour toute question ou demande d’informations, veuillez nous contacter par email en utilisant le formulaire du lien ci-dessous

AUTRES PAGES

Informations légales

Archives

Fermer le menu