Évolution des processus de réforme des systèmes de sécurité sur le continent africain

Par le Docteur Niagalé Bagayoko, Expert Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS), African Security Sector Network (ASSN)

Il convient de considérer les processus de réforme des systèmes de sécurité (RSS) à l’aune de trois défis, encore trop souvent considérés de manière dissociée :

  • Le premier défi est d’ordre opérationnel et relève de la restructuration des forces de défense et de sécurité (FDS) afin de les rendre plus professionnelles et plus performantes sur les théâtres d’intervention.
  • Le deuxième type de défi est d’ordre normatif et a trait à la gouvernance démocratique du secteur de la sécurité [1], qui vise le renforcement du contrôle externe exercé d’une part par les autorités démocratiquement désignées (Parlement) et les institutions de l’Etat de droit (les Médiateurs et Ombudmans, les commissions des droits de l’homme, les vérificateurs généraux, ..), et d’autre part, du contrôle interne exercé par le biais des inspecteurs générales et des mécanismes disciplinaires.
  • Enfin, le troisième type de défi est relatif à la sécurité humaine, au premier rang desquels figure le respect de la dignité et des droits fondamentaux des populations que les forces de défense et de sécurité ont pour mission de protéger au même titre que l’Etat.

Dix ans après la formalisation du concept de RSS par le DFID britannique, puis de sa conceptualisation sous l’impulsion du Comité d’aide pour le Développement (CAD) de l’Organisation pour le développement et la coordination économique(OCDE), il est important de tirer un certain nombre de leçons des processus RSS menés depuis une dizaine sur le continent africain, principal récipiendaire des politiques menées en la matière, particulièrement au sein de l’espace francophone :

La mémoire institutionnelle des processus apparaît très importante. Les processus RSS promus et soutenus par la communauté internationale sont rarement engagés ex nihilo. Bien souvent, depuis les années 1990, un certain nombre d’initiatives émanant d’acteurs nationaux – aussi bien gouvernementaux que non-étatiques – ont été prises en vue d’améliorer le fonctionnement du système de sécurité. La prise en compte – et la mention régulière – de telles initiatives est importante afin de favoriser la mise en œuvre de processus fondés sur une conception de la réforme davantage ancrée dans les perceptions et réalités locales. De manière consécutive, l’abandon aussi bien de la philosophie que du terme d’« appropriation », qui par lui-même suggère une simple importation et une greffe des modèles prônés, serait en outre bienvenue ;

Les perceptions divergentes – manifestes ou plus souvent encore tacites – quant aux objectifs poursuivis par les processus RSS obèrent fortement ceux-ci :

  • Tout d’abord, la compréhension même du concept de RSS, notamment de l’approche holistique qui sous-tend la démarche, semble problématique, même au plus haut niveau, y compris parmi les partenaires internationaux. Pour autant, il est important de ne pas considérer que les efforts déployés de manière sectorielle sont concurrents de l’approche plus globale préconisée par le concept de RSS : il convient à l’inverse de ne pas sous-estimer leur apport, qui pose les bases d’une refondation qui, même si elle est segmentée, n’en est pas moins réelle et permet souvent de faire face aux premières nécessités (comme au Mali par exemple la Loi d’orientation et de programmation militaire/LOPM et son équivalent en matière de sécurité intérieure/LOPSI). L’inconvénient cependant de la segmentation des initiatives est de priver la plupart des processus RSS d’une vision stratégique ;
  • On constate en outre dans certains contextes, comme par exemple en République centrafricaine, que l’approche promue par les partenaires internationaux visant à introduire un système de sécurité plus inclusif et géré de manière plus démocratique ne correspond pas nécessairement aux attentes des acteurs locaux, qu’il s’agisse du gouvernement – essentiellement préoccupé par la question de la recomposition des effectifs des forces ainsi que par les moyens matériels et logistiques de les rendre davantage opérationnelles – ou des groupes armés – dont les exigences portent sur l’intégration de leurs combattants dans les différents services de sécurité [2].
  • Existent également des divergences quant à la signification des différents concepts. Une certaine méfiance demeure chez certains militaires vis-à-vis de la RSS, le mot « sécurité » renvoyant à leurs yeux à une approche prioritairement policière de la réforme. Plus largement, la préséance et le caractère englobant du concept de « sécurité » par rapport à celui de « défense » se trouvent parfois contestés, posant en réalité la question fondamentale de la mutation profonde, voire de l’inversion des missions des militaires -principalement mobilisés désormais sur le continent (voire au-delà) dans des missions se déroulant à l’intérieur des frontières nationales;

Le lien établi entre le processus RSS et Accords de paix peut se révéler problématique si on le considère de façon trop intégrale. En effet, s’il était fondamental que les Accords de paix prenne en considération la nécessité de mener des réformes du systèmes de sécurité dans les phases post-conflictuelles, il est cependant tout aussi essentiel de ne pas réduire le processus RSS aux seules dispositions y relatives contenues dans les Accord de paix. Les progrès des processus RSS ne sauraient se limiter ni se mesurer à la seule aune de la mise en œuvre des dispositions contenues dans un Accord de paix. Le plus souvent, les processus RSS doivent aller bien au-delà de celles-ci, précisément parce que les crises survenues ont en partie pour origine une déshérence profonde de l’appareil de sécurité, responsable à la fois de débâcles politiques (à travers les coups d’état militaires, qui eux-mêmes contribuent à la destructuration des chaînes de commandement), de cuisantes défaites militaires face à des mouvements armés ou terroristes, ou encore de l’incapacité à lutter contre la criminalité organisée, notamment d’un point de vue policier et judiciaire.

Il convient de ne pas sous-estimer le réalisme et les compétences des acteurs de terrain, qu’il s’agisse des partenaires extérieurs ou de la partie nationale, ni l’ampleur et la nature des problèmes qu’ils doivent résoudre au quotidien. Les leçons apprises de la conduite des processus RSS témoignent de la nécessité permanente de rechercher des équilibres fragiles pour éviter les frustrations et les sentiments de mise à l’écart parmi les acteurs impliqués. Il est important à cet égard de mesurer concrètement le type de difficultés que suppose la mise en œuvre des orientations décidées [3].

Le succès de la RSS dépend en grande partie de la conduite des processus DDR. Cependant, la nature de ceux-ci devient de plus en plus complexes en raison des mutations des dynamiques conflictuelles. Alors que les vagues d’intégration d’anciens-combattants intervenues dans les années 1990 ou 2000 concernaient des rebelles en lutte contre l’Etat, elles sont désormais susceptibles de concerner des mouvements qui s’en prennent également aux populations civiles de manière sanglante, soit dans le cadre d’actes terroristes, soit dans le cadre de exactions à caractère religieux ou communautariste. Le cas de la réintégration d’anciens rebelles ayant précédemment été intégrés mais qui ont ensuite massivement déserté pour rejoindre de nouveaux mouvements armés apparaît lui aussi problématique.

L’investissement des gouvernements des pays africains entrés dans un processus RSS est indéniable d’un point de vue financier (à titre d’exemple, le Mali investit près de 12% de son PIB dans la LOPM) ainsi que d’un point de vue institutionnel (mise en place des organes et instances requis) mais variable ou ambigu du point de vue de l’engagement politique.

Le niveau de l’aide apportée par la communauté internationale aux processus RSS dans des pays comme le Mali, la RCA, la RDC, la Côte d’Ivoire et dans une moindre mesure le Burundi est incontestablement massif. Initialement, les soutiens internationaux se sont très majoritairement orientés vers la mise sur pied de capacités opérationnelles crédibles pour les FDS, se traduisant principalement par des programmes de formation, d’entraînement et d’équipement. Cependant, désormais, bien que l’ampleur des budgets ne soient pas comparables, un nombre croissant de partenaires internationaux investit à la fois dans les questions de gouvernance aussi bien interne qu’externe et dans les domaines relatifs au respect des droits de l’Homme. Ainsi, les programmes internationaux embrassent-ils l’ensemble des secteurs composant un système de sécurité (la défense, la sécurité intérieure dans ses diverses composantes, la décentralisation de la gestion du maintien de l’ordre et de la chaîne pénale, la gestion des frontières, etc…) tout en se situent à la fois au niveau politique, stratégique, opératif et tactique. Se posent néanmoins un certain nombre de difficultés:

  • Les problèmes de coordination entre les différents partenaires internationaux demeurent prégnants. D’un point de vue interagences, la logique d’un travail en silo demeure et les rivalités entre les différents acteurs restent perceptibles. L’une des explications de la difficulté à éviter les redondances et duplications [4] qui en résulte s’explique par le fait que chaque partenaire n’informe les autres de ses projets qu’une fois que ceux-ci ont été validés en interne afin de répondre aux objectifs et au mandat propres à chaque agence alors que c’est sans doute davantage au stade de la planification qu’il conviendrait de coordonner les programmes.
  • Il convient également de s’interroger sur la capacité effective d’absorption de ces multiples appuis par la partie nationale;
  • La question de l’impact de cette aide massive est bien entendu un défi considérable. Cette question renvoie plus largement à celle de la méthodologie utilisée pour évaluer les progrès accomplis au travers des indicateurs actuellement privilégiés (benchmarks ; milestones ; logframes, Monitoring et évaluation) qui semblent sinon inadaptés du moins insuffisants pour saisir un certain nombre d’enjeux notamment en matière de gouvernance. De ce point de vue, le cas du processus RSS engagé au Burundi est tout à fait significatif. De nombreux textes et procédures ont été adoptés par les autorités nationales et la communauté internationale s’est félicitée de ces acquis alors que l’immense défi était ensuite de s’assurer de leur mise en application.

Un certain nombre d’interrogations se posent également quant au bien-fondé de l’approche retenue afin d’accroitre l’opérationnalité des FDS :

  • La question est posée par certains de savoir si la stratégie de formation et d’entraînement défensif, promue notamment par les missions européennes telles l’EUTM au Mali ou en RCA est adaptée au contexte actuel [5].
  • Une autre question mise en exergue est celle de l’insuffisante prise en compte par les réformes des particularités nouvelles du contexte stratégique:  les appareils de défense et de sécurité ne seraient pas restructurés en fonction des menaces actuelles, à la fois asymétriques et multiformes, mais conformément à des schémas anciens.
  • De manière croissante, les processus RSS renvoient également à la question centrale de la décentralisation de la sécurité, aussi bien au niveau des collectivités territoriales que dans les zones frontalières. Si les mesures de réformes sont initialement apparues dans tous les pays comme très centralisées, profitant principalement aux Ministères, administrations centrales ou centres de formation sis dans ou à proximité des capitales, les enjeux de la décentralisation de la sécurité sont davantage pris en compte aussi bien par les accords de paix et/ou les accords politiques que par les programmes internationaux. Cependant, il est aussi sans doute nécessaire aujourd’hui de se pencher sur la conception territoriale de la défense et de la sécurité largement calquée sur la conception centralisée héritée de l’époque coloniale et post-coloniale;

Bien que le cadre institutionnel indispensable à l’instauration d’une gouvernance démocratique du système de sécurité existe formellement désormais dans la plupart des pays africains [6] (y compris ceux en situation de crise ou de post-crise), dans les faits l’existence de mécanismes de contrôle n’a pas empêché les dysfonctionnements, les dérapages, les déficits et défaillances dont un grand nombre perdurent aujourd’hui encore. L’investissement des acteurs nationaux et internationaux pour réformer la gouvernance des systèmes de sécurité africains se heurtent en réalité au fonctionnement largement informalisé propres à la plupart d’entre eux, notamment perceptible au travers de l’influence des solidarité familiales, générationnelles, sociales, corporatistes, d’armes ou d’écoles, communautaristes tout comme des affiliations politiques sur [7]:

  • les efforts pour introduire une gestion rationalisée – et informatisée – des ressources humaines (notamment dans les processus de recrutement, d’avancement et de promotion) ;
  • les efforts pour restaurer les chaînes de commandement;
  • les tentatives de promotion de mécanismes d’inspection afin de garantir la transparence des procédures;
  • Le contrôle des dépenses et des avantages matériels attachés à la condition militaire et policière, difficile à soumettre à des procédures de vérification [8];
  • Les difficultés à harmoniser les statuts des différentes recrues a sein de certaines armées [9];
  • Les limites – trop rarement mises en exergue – des mécanismes et instances de contrôle démocratique, tels le Parlement ou encore instances de vérification ou institutions supérieures de contrôle, exercé sur les FDS ainsi que sur les organes sous la tutelle desquels elles interviennent. En réalité, l’existence institutionnelle de ces organes de contrôle ne préjuge en rien de la réalité de leurs capacités à exercer une supervision effective. Une question trop rarement posée est celle de l’indépendance réelle vis-à-vis de la sphère exécutive des organes de contrôle. Dans de trop nombreux pays africains, les Parlements, en dépit des pouvoirs qui leur sont constitutionnellement reconnus, n’exercent pas leurs prérogatives car les Commissions Défense/Sécurité sont très fréquemment composées d’un nombre écrasant de membres appartenant à la majorité gouvernementale/présidentielle. Les limites du contrôle exercé par les organisations de la société civile peuvent également être pointées dans un contexte où la prolifération du nombre de celles-ci suscite une forte concurrence entre elles (entraînant notamment la contestation mutuelle de leur légitimité et de leur représentativité).

Enfin, en matière de promotion de la sécurité humaine, les processus RSS connaissent également d’importantes limites :

  • Les abus et violations des Droits de l’Homme par les FDS sont régulièrement et abondement dénoncés par des organisations telles Amnesty International et Human Rights Watch. La portée des formations des FDS au droit humanitaire et aux droit l’Homme apparaît limitée dans un certain nombre de cas, tout comme le soutien apporté à l’investissement dans les processus RSS des Commissions des Droits de l’Homme, des Médiateurs et Ombudsmans et des organisations de la société civile. L’éthique et le comportement des FDS de certains pays demeurent influencés par l’héritage d’une culture militariste et brutale, y compris en matière de maintien de l’ordre, issue des périodes coloniales et post-coloniale [10].
  • Se pose également à cet égard le problème majeur des relations des FDS avec les populations qui portent sur elles un regard souvent très sévère? assimilant volontiers les militaires à la brutalité et les forces de police à la corruption. Cette question des relations entre les populations et les FDS est appelée à revêtir un caractère de plus en plus crucial dans la mesure où une lutte efficace contre certaines menaces, notamment terroristes et criminelles, supposent une insertion dans l’environnement humain et la coopération à l’échelle locales avec des communautés par ailleurs infiltrées par les réseaux qu’il s’agit de défaire ou de démanteler. De ce point de vue, il semble que l’accent est insuffisamment mis par les processus RSS sur l’importance des politiques de communication des FDS ainsi que sur le dialogue civilo-militaire ;

Se pose enfin la question de l’économie de rente qui se constitue actuellement autour des budgets, nationaux et internationaux, consacrés à la RSS.

D’une manière générale, les processus RSS se sont sans doute jusqu’ici trop exclusivement concentrés sur les environnements dits « post-conflictuels » sans qu’il soit possible de se prévaloir de réels succès, l’exemple le plus probant d’intervention visant à reconstruire un système de sécurité d’un état en situation de sortie de conflit demeurant celui de la Sierra Leone, voire du Liberia.

Aujourd’hui, la problématique est plus complexe encore car le paysage actuel interroge sur les meilleures voies à emprunter pour réformer un appareil de sécurité alors même que celui-ci est impliqué dans la gestion d’un conflit interne et/ou transrégional. En effet, la particularité d’un certain nombre de processus de réforme des systèmes de sécurité soutenus par la communauté internationale, est qu’ils n’ont pas été mis en œuvre dans une situation de sortie de conflit – comme on avait pu l’espérer au moment de la signature de l’Accord d’Alger au Mali, de l’élection de Faustin Archange Touadera en RCA, ou en RDC à la fin des années 2000, mais dans une situation de gestion d’une insécurité endémique, voire de conflits structurels. Durant les crises traversées par les deux premiers de ces pays, les chaînes de commandement ont été coupées à la faveur de différents coups d’état. Les forces armées ont essuyé de cuisantes défaites. Les armées qu’il s’agit de réformer ont donc été à la fois destructurées en interne et humiliées en externe. Depuis, les forces en cours de restructuration ou de reconstitution pure et simple, sont sollicités sur tous les fronts. Il est donc extrêmement ambitieux, sinon irréaliste d’attendre que l’immense effort de réforme entrepris se traduise à court terme par des résultats fulgurants.

Tout en poursuivant les efforts en faveur de la triple réforme des appareils de sécurité en situation de crise ou de sortie de conflits, il apparaît de plus en plus urgent d’œuvrer en faveur de politiques de réformes des systèmes de sécurité inscrites dans une logique de prévention, en se concentrant également sur la réforme des systèmes de sécurité des pays plus stables, afin de développer à la fois leur capacité de gestion de l’insécurité interne et leurs capacités de projection, aussi bien dans la perspective d’ interventions militaires sur le continent (voire au-delà) mais aussi de contribution aux composantes civiles et policières des missions de paix. Une telle approche est susceptible non seulement d’alléger l’investissement des partenaires extérieurs dans les affaires de sécurité du continent mais aussi de favoriser la prise en charge directe de celle-ci par les Etats africains :

  • L’Union africaine devrait jouer un rôle majeur à cet égard, en s’appuyant notamment sur son « Cadre d’orientation sur la réforme du secteur de la sécurité »[11]
  • Cependant, l’engagement de l’UA dans ce domaine ne pourra être suivi d’effet que s’il est soutenu par une coalition D’États démocratiques, prêts à faire preuve de volontarisme en la matière ;
  • De tels efforts devraient également s’inscrire dans la logique de prévention que le nouveau Secrétaire général des Nations unies entend promouvoir [12].

[1] La gouvernance démocratique du secteur de la sécurité ne se réfère pas à un modèle institutionnel spécifique, mais recouvre des principes fondamentaux pouvant s’appliquer différemment selon les contextes locaux : un cadre légal garantissant le monopole légitime de l’Etat en matière d’emploi de la force ; le respect et l’adhésion des organes de sécurité aux dispositions constitutionnelles, au droit national et au droit international; le recrutement des effectifs sur une base non-discriminatoire et  inclusive (sans distinction de race, de sexe ou d’obédience religieuse) ; l’obligation des organes de sécurité de rendre compte aux autorités civiles démocratiquement élues; la transparence et l’accès public à l’information gouvernementale sur les questions sécuritaires dans le respect de la confidentialité et des efforts légitimes déployés pour la protection des personnes et de l’Etat ; l’existence de voies de recours permettant aux citoyens de défendre leurs droits en cas d’abus commis par les forces armées et de sécurité ; une justice indépendante, notamment dans la poursuite et le jugement du personnel du secteur de la sécurité.

[2] Vircoulon Thierry, Vircoulon Thierry « La reconstitution de l’armée centrafricaine : un enjeu à hauts risques », Note de Recherche n° 36, IRSEM, avril 2017,  http://www.defense.gouv.fr/content/download/501361/8515378/file/NR_IRSEM_36.pdf

[3] A titre d’exemple : au Mali, certains retards dans la mise en œuvre du processus RSS s’expliquent par de l’impossibilité de verser une rémunération aux représentants des mouvements armées désignés pour siéger au sein des différents organes de l’architecture institutionnelle RSS car l’état civil qu’ils ont décliné ne correspond pas aux documents d’identité qu’ils ont produits. Certains corps, comme la gendarmerie, ne sont statutairement habilités qu’à recruter des sous-officiers ce qui rend les processus de recrutement deux fois plus coûteux que ceux conduits au sein de l’armée de terre, habilitée à recruter des soldats du rang (dont la formation est par ailleurs deux fois moins longue). La définition des critères d’intégration pour les ex-combattants peut se heurter aux dissensions dont les mouvements armés sont eux-mêmes traversés tout comme à la difficulté de concilier inclusivité et compétences : dans les forces policières notamment, l’obtention du diplôme d’OPJ (officier de police judiciaire) est obligatoire pour prétendre au statut d’officier, ce qui rend ardu l’intégration d’anciens combattants à des grades élevés. Le montant des primes de risque décidées pour améliorer la condition militaire des soldats déployés sur les différents fronts demeure modique (76 euros mensuels).

[4] Il y a par exemple actuellement un nombre particulièrement important de programmes de formation : leur pertinence respective devrait être évaluée en fonction de l’offre globale de formation internationale tandis qu’un suivi des personnels récipiendaires devraient être scrupuleusement effectué.

[5] Touchard Laurent, Forces Armées Africaines: Organisation, equipements, etat des lieux et capacites,  mai 2017

[6] Notamment, missions et prérogatives des services de sécurité déterminées par la loi fondamentale ; services de sécurité créés conformément à la législation et à la réglementation nationale (lois, décrets, arrêtés ministériels, décisions administratives, etc.), obéissance des FDS au pouvoir civil démocratiquement élu ; planification du budget alloué à la défense et à la sécurité dans le cadre du budget national et soumission de celui-ci à l’approbation du Conseil des ministres et de l’Assemblée nationale ;  inscription dans le cadre de mécanismes légaux du fonctionnement et de la gestion des FDS –

[7] Boisvert Marc-André, 2012 : l’étrange défaite de l’armée malienne, janvier 2017, http://ultimaratio-blog.org/archives/8272 ; Niagale Bagayoko, Eboe Hutchful & Robin Luckham (2016) Hybrid security governance in Africa: rethinking the foundations of security, justice and legitimate public authority, Conflict, Security & Development, 16:1, 1-32, DOI, http://www.tandfonline.com/eprint/C3IuMiH2zwb2nBnQF3Pb/full

[8] La plupart des programmes soutenus par les partenaires internationaux ne disposent pas de mandat relatif à la lutte contre la corruption.

[9] Leboeuf Aline, La réforme du secteur de sécurité à l’ivoirienne, Etude de l’Ifri, mars 2016, https://www.ifri.org/fr/publications/reforme-secteur-de-securite-livoirienne#sthash.Xnr0I5nW.dpbs

[10] Bat Jean-Pierre, Courtin Nicolas (dir.), Maintenir l’ordre colonial. Afrique et Madagascar, XIXe-XXesiècles, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, collection « Histoire », 2012.

[11] http://www.peaceau.org/uploads/ssr-policy-framework-fr.pdf

[12] https://www.un.org/press/fr/2017/cs12673.doc.htm

 

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Niagalé Bagayoko-Penone est docteur en Science politique, diplômée de l'Institut d'Études Politiques (IEP) de Paris. Elle est actuellement Chargée du programme "maintien et consolidation de la paix" à l'Organisation internationale de la Francophonie. Elle a été chercheure à l'Institute for Development studies (IDS) de Université du Sussex, au Royaume-Uni et à l'Institut de recherche pour le développement et enseignante en relations internationales à l'IEP de Paris, de 2003 à 2005.

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